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对资源税改革的四个关切

日期: 2016-05-25

近日,财政部和国家税务总局联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》,自今年7月1日起,全面实施资源税改革,将逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。河北省将于7月1日实施水资源税改革试点,在总结试点经验基础上将扩大试点范围,条件成熟后在全国推开。


资源税不是今天才有,但一直只针对矿产(原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿)和固体盐征收。此次改革显然是一次大扩围,不但逐步扩大到水、森林、草场、滩涂等自然资源,而且从今年7月1日在河北试点水资源税的试点。


资源税改革,是一次明显的加税改革。虽然有关报道说,资源税改革的推出正当其时,但这种说法并不能消除人们对资源税改革的关切和疑虑。


第一个关切,此次资源税改革,是否会增加企业和社会的负担。众所周知,目前我国经济出现了一些问题,企业经营面临相当严峻的局面。为了提振经济,减税成为人们最强烈的呼声,而且政府也一再声言要进行结构性减税。正在进行的营改增的最大看点之一,就是可以带来数千亿元的减税规模。如果一方面通过营改增减税,另一方面却又通过资源税扩围而增税,那么,减税的效果必然被增税所抵消,不利于稳定经济。虽然有关报道一再强调此次改革不会增加企业和社会负担,但从常识说,既要增税却又不增加税负,难度非常大。让我们看看资源税此前的一段经历,或许更有助于理解这个问题。


1994 年工商税制改革时,将矿产采掘业的产品税改为增值税,同时扩大资源税的征收范围。其结果是部分采矿企业税负加重,不得不采取了将矿产品的增值税税率由17% 降为13% ,同时减征部分矿产品资源税作为补救措施。直至2009 年实行增值税转型,资源开发企业因大量生产设备的进项税额可以抵扣而降低税负,才将采矿业适用的增值税税率恢复至17%.这段历史告诉我们,资源税扩围必然会增加企业税收负担,不增加负担的说法,只能是一厢情愿。尤其值得注意的是,像水这样人们日常生活须臾不可缺少的资源,更可能如历史上的食盐一样,税负完全转嫁给最终的消费者,增加全社会公众的税负,形成类似人头税的负担。


第二个关切,此次资源税改革,如何整合已经存在的各类收费基金。


有关报道显示,目前,资源税虽然仅针对矿业和盐业征收,但针对资源类企业征收的收费基金项目繁多。这些收费基金在征收目的、征收对象、征收环节和征收方式等方面和资源税大致相同,而且收入规模很大。如果征收资源税,则存在重复征收问题。因此,资源税扩围的前提,是对众多的收费基金进行简并,合理的并入资源税,不合理的一律取消。只有作如此调整,才有可能实现资源税扩围也不增加企业和社会负担的目标。


但这样的设想,恐怕只是一厢情愿。资源税是地方税种,开征30多年以来,特别是近十年来收入增长较快,据财政部资料显示年均增长率约为 27%,成为资源富集地区重要税收来源。此次资源税改革还要加大地方政府在资源税征收方面的自主性。目前我国经济下行,地方财政收入减少,地方政府多方罗掘,能够按照中央的要求和社会的期望,取消或停征收费基金,不以其他名目变相继续收费吗?这样的担心绝非杞忧。当年养路费变成燃油税,实现了费改税,本为一大好事,但此后公路收费罚款变本加厉,丝毫没有收敛。如此前车之鉴面前,很难设想资源税改革后,地方政府会彻底放弃众多收费基金。很可能的情况是,资源税增加了,但相关的收费基金照旧或者改头换面依然故我。


第三个关切,如何处理资源税与消费税、环境税的关系。从征收目的来看,资源税要承担矫正资源开发利用中负的外部性的功能,实现节约资源、保护环境的目的。但我们知道,目前正在进行改革的消费税,也将着重对“三高”产品进行征税,所谓“三高”,即高资源能源消耗、高污染和高档次产品。显然,资源消耗较大,或者不可再生资源产品将会被纳入消费税。而我们发现,成品油消费税正是这种宗旨的体现。而燃油消费税与原油资源税显然存在很大重叠重复之处。另外还有环境税。保护环境,向污染企业征收环境税,税收最终仍会落在污染企业的产品上,这样,环境税与资源税也存在重叠,存在重复征税的可能性。这就是说,资源税、消费税和环境税之间进行整合,消除重复征税和多头征税,必然是资源税改革必然要解决的问题。


第四个关切,资源税改革如何体现税收法定的原则。税收法定是我国税收征收必须遵循的基本原则。根据立法法规定,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律,其立法权限在于全国人大及其常委会。目前我国资源税的征收依据,是国务院制定的《中华人民共和国资源税暂行条例》,并不是真正意义上的税收法律。此次资源税改革的权力来源,是财政部和国家税务总局联合发布的通知。国家两个部委通知的法律效力,与资源税扩围广泛而巨大的影响显然不匹配。资源税的扩围,最终必须走税收法定道路,由人大常委会进行专门立法。


以上是资源税改革的四个关切。如果这四个关切不能得到切实的解决或回应,那么,资源税的改革就难言“正当其时”。



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