对资源税改革的四个关切

近日，财政部和国家税务总局联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》，自今年7月1日起，全面实施资源税改革，将逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。河北省将于7月1日实施水资源税改革试点，在总结试点经验基础上将扩大试点范围，条件成熟后在全国推开。

资源税不是今天才有，但一直只针对矿产（原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿）和固体盐征收。此次改革显然是一次大扩围，不但逐步扩大到水、森林、草场、滩涂等自然资源，而且从今年7月1日在河北试点水资源税的试点。

资源税改革，是一次明显的加税改革。虽然有关报道说，资源税改革的推出正当其时，但这种说法并不能消除人们对资源税改革的关切和疑虑。

第一个关切，此次资源税改革，是否会增加企业和社会的负担。众所周知，目前我国经济出现了一些问题，企业经营面临相当严峻的局面。为了提振经济，减税成为人们最强烈的呼声，而且政府也一再声言要进行结构性减税。正在进行的营改增的最大看点之一，就是可以带来数千亿元的减税规模。如果一方面通过营改增减税，另一方面却又通过资源税扩围而增税，那么，减税的效果必然被增税所抵消，不利于稳定经济。虽然有关报道一再强调此次改革不会增加企业和社会负担，但从常识说，既要增税却又不增加税负，难度非常大。让我们看看资源税此前的一段经历，或许更有助于理解这个问题。

1994 年工商税制改革时，将矿产采掘业的产品税改为增值税，同时扩大资源税的征收范围。其结果是部分采矿企业税负加重，不得不采取了将矿产品的增值税税率由17% 降为13% ，同时减征部分矿产品资源税作为补救措施。直至2009 年实行增值税转型，资源开发企业因大量生产设备的进项税额可以抵扣而降低税负，才将采矿业适用的增值税税率恢复至17%.这段历史告诉我们，资源税扩围必然会增加企业税收负担，不增加负担的说法，只能是一厢情愿。尤其值得注意的是，像水这样人们日常生活须臾不可缺少的资源，更可能如历史上的食盐一样，税负完全转嫁给最终的消费者，增加全社会公众的税负，形成类似人头税的负担。

第二个关切，此次资源税改革，如何整合已经存在的各类收费基金。

有关报道显示，目前，资源税虽然仅针对矿业和盐业征收，但针对资源类企业征收的收费基金项目繁多。这些收费基金在征收目的、征收对象、征收环节和征收方式等方面和资源税大致相同，而且收入规模很大。如果征收资源税，则存在重复征收问题。因此，资源税扩围的前提，是对众多的收费基金进行简并，合理的并入资源税，不合理的一律取消。只有作如此调整，才有可能实现资源税扩围也不增加企业和社会负担的目标。

但这样的设想，恐怕只是一厢情愿。资源税是地方税种，开征30多年以来，特别是近十年来收入增长较快，据财政部资料显示年均增长率约为 27％，成为资源富集地区重要税收来源。此次资源税改革还要加大地方政府在资源税征收方面的自主性。目前我国经济下行，地方财政收入减少，地方政府多方罗掘，能够按照中央的要求和社会的期望，取消或停征收费基金，不以其他名目变相继续收费吗？这样的担心绝非杞忧。当年养路费变成燃油税，实现了费改税，本为一大好事，但此后公路收费罚款变本加厉，丝毫没有收敛。如此前车之鉴面前，很难设想资源税改革后，地方政府会彻底放弃众多收费基金。很可能的情况是，资源税增加了，但相关的收费基金照旧或者改头换面依然故我。

第三个关切，如何处理资源税与消费税、环境税的关系。从征收目的来看，资源税要承担矫正资源开发利用中负的外部性的功能，实现节约资源、保护环境的目的。但我们知道，目前正在进行改革的消费税，也将着重对“三高”产品进行征税，所谓“三高”，即高资源能源消耗、高污染和高档次产品。显然，资源消耗较大，或者不可再生资源产品将会被纳入消费税。而我们发现，成品油消费税正是这种宗旨的体现。而燃油消费税与原油资源税显然存在很大重叠重复之处。另外还有环境税。保护环境，向污染企业征收环境税，税收最终仍会落在污染企业的产品上，这样，环境税与资源税也存在重叠，存在重复征税的可能性。这就是说，资源税、消费税和环境税之间进行整合，消除重复征税和多头征税，必然是资源税改革必然要解决的问题。

第四个关切，资源税改革如何体现税收法定的原则。税收法定是我国税收征收必须遵循的基本原则。根据立法法规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，其立法权限在于全国人大及其常委会。目前我国资源税的征收依据，是国务院制定的《中华人民共和国资源税暂行条例》，并不是真正意义上的税收法律。此次资源税改革的权力来源，是财政部和国家税务总局联合发布的通知。国家两个部委通知的法律效力，与资源税扩围广泛而巨大的影响显然不匹配。资源税的扩围，最终必须走税收法定道路，由人大常委会进行专门立法。

以上是资源税改革的四个关切。如果这四个关切不能得到切实的解决或回应，那么，资源税的改革就难言“正当其时”。

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