营改增：落实税收法定的“先手棋”

3月18日，国务院常务会议审议通过了全面推行营改增试点方案，明确自2016年5月1日起，全面实施营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围，实现增值税对货物和服务的全覆盖，不动产纳入抵扣范围。这标志着现代消费型增值税制度转型的序幕已经拉开。


全面推行营改增，对落实税收法定原则有何意义？营改增之后的税收立法将呈现怎样的走势？记者采访了国家税务总局税收科学研究所所长李万甫。


记者：去年修改的立法法当中已经明确提出，所有税种的设立、税率的确定、税收征收管理等基本的内容都由法律规定。目前，增值税法已经列入了立法规划。营改增对增值税立法将产生怎样的影响？


李万甫：全面实施营改增是落实税收法定的关键。增值税立法路线图，俗称“五步曲”——营改增、优化税率、完善税制、调整体制、立法，全面实施“营改增”是首要任务。


此次营改增的实施方案设计，充分考虑了未来增值税立法的相关问题，延续营业税原有优惠政策，对特定行业采取过渡性措施，既是当前确保营改增试点改革顺利推进地需要，也为进一步完善增值税制，适时推进增值税立法，预留了时间，赢得了改革的空间。


增值税的立法，是构建税收法律制度体系的重中之重。至2020年，增值税能否实现法律化，直接关乎落实税收法定原则的任务能否如期完成。


记者：为什么地方政府特别关注营改增？


李万甫：增值税和营业税在现有的税收制度体系中具有举足轻重的地位，两个税种筹集的收入占税收收入总额的40%左右。增值税作为共享税，营业税作为地方主体税种，对中央与地方税收收入划分影响较大，地方政府尤为关注。


目前，四大行业推行的营改增试点，又是增值税内在运行机制中最为复杂、最为棘手的领域，是最难啃的“硬骨头”。


记者：推进增值税立法，难在哪里？


李万甫：此次扩大营改增试点范围，直接涉及到流转税制结构的转换，而确保税制转换的平稳运行所出台的一系列过渡性措施，并没有直接触及两大税种既存的深层次问题，在诸如简并增值税率和优化税负结构等方面，并没有提出具体化的改革措施，无疑为将来完成增值税立法增加了难度。后营改增时代，增值税制改革的任务依然很重，涉及到诸多层面利益关系的调整和重塑，难度确实不小。此次营改增的全面实施，仅是增值税改革与立法进程中“五步曲”的第一步，但确使推进增值税立法有了良好的开端，迈出了坚实一步。


记者：营改增从试点到全面推行的过程，反映了改革和法治的怎样的关系？


李万甫：营改增实质上涉及到税制改革与税收立法的关系问题。增值税立法路径是先试点改革，再完成立法，这与我国改革开放以来的思维定势和改革路径是一致的。


营改增作为增值税改革的一项重要内容，一直备受关注。“增值税等单行税种”立法问题早已纳入十一届、十二届全国人大的立法规划，由于增值税的改革，特别是营改增一直没有到位，使得增值税的立法工作迟迟没有纳入日程。


自2012年启动的营改增试点到2016年5月1日营改增的全面实施，困扰增值税立法的首要问题即将解决，在试点基本平稳之后，结合其他方面的增值税改革推进，可适当考虑着手增值税的立法工作。


记者：对增值税的立法工作，你有何建议？


李万甫：随着营改增的全面推开，待平稳运行一段时期后，可首先考虑经必要的法定程序，修订增值税暂行条例，并同时宣布停止营业税暂行条例执行，完成在现有法治框架下税收行政法规的具体适用问题，充分体现改革进程中对法治的遵循和尊重。 营改增试点工作不宜持续过长，自5月1日起推行的“全面营改增”，已打破了既定增值税暂行条例的体系框架，远远超越了原增值税暂行条例的内容，长期维系增值税暂行条例与营改增试点方案并存的格局，是不符合法治精神和要求的。因而及时将营改增试点改革成果法制化，是推进增值税立法进程，确保增值税法规体系完整性的迫切需要。

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