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四问全面推进资源税改革

日期: 2016-05-29

近日,财政部和国家税务总局联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》,自今年7月1日起,全面实施资源税改革,将逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。河北省将于7月1日实施水资源税改革试点,在总结试点经验基础上将扩大试点范围,条件成熟后在全国推开。资源税改革为何要扩大征收范围?为何要全面推开从价计征?会不会加重企业负担?为何要选择在河北试点?记者就此采访了有关专家。


一问:为何要逐步扩大征税范围?


资源税开征于1984年,对在我国境内从事原油、天然气、煤炭等矿产资源开采的单位和个人征收。1994年,国务院颁布的《资源税暂行条例》开始实施,确定了普遍征收、从量定额计征方法。自2010起,我国先后实施了原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税从价计征改革,并全面清理相关收费基金。


统计显示,资源税从开征至今已有30多年,尤其是近10年来资源税收入增长较快,年均增长率约为27%,成为资源富集地区重要税收来源。


我国是矿产资源大国,也是矿业大国,已发现172个矿种,其中已有探明资源储量162种,品种较为齐全,勘查开发体系完整,矿产资源储量居世界前列的矿种主要有钨矿、稀土、锡、石墨、煤炭、钼矿、磷矿等20多种。按工业需求,我国通常将矿产资源划分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产和盐五类。


但是,随着我国经济社会发展,现行资源税制度已不能适应经济体制改革和“两型”社会建设的需要。


“现行资源税征收范围仅限于矿产品和盐,与生产生活密切相关的水、森林、草场、滩涂等资源未纳入征收范围,不能全面发挥资源税促进资源节约保护的作用。这次改革扩大范围有利于建立有效的约束和激励机制,提高资源开发利用效率,增强全社会保护资源环境的意识。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建接受记者采访时表示。


基于此,十八届三中全会《决定》提出,将资源税扩展到占用各种自然生态空间,逐步将水、森林、草场、滩涂等资源纳入征税范围。


中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌接受记者采访时表示,全面推进资源税改革,既是十八届三中全会《决定》明确的一项重要改革任务,也是深化财税体制改革的重要内容。“此次改革推广到所有矿产品,与之前实施的相关品目改革实现了并轨,统一规范了资源税征收制度,全面提高了调控经济的作用,为下一步全面推进资源税立法工作创造了有利条件。”


考虑到森林、草场、滩涂等资源在各地区的市场开发利用情况不尽相同,对其全面开征资源税条件尚不成熟,此次改革不在全国范围统一规定对森林、草场、滩涂等资源征税,但对具备征收条件的,授权省级政府可结合本地实际,根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收资源税具体方案建议,报国务院批准后实施。


二问:为何要全面推开从价计征?


从2010年起,我国进行了资源税从价计征改革,分品目、分地区逐步推开。2010年6月1日起率先在新疆开展改革试点(油气资源税税率定为5%),2010年12月1日起推广到其他西部地区,2011年11月1日起推广到全国。2014年12月1日起,在全国范围实施改革,煤炭资源税税率幅度定为2%—10%。同时,将油气资源税税率由5%提高到6%。2015年5月1日起,在全国范围实施稀土、钨、钼3个矿产品目改革。


胡怡建表示,从量征收到从价征收的变化,一个最重要的特征是资源的征税和价格的变动相联系,即随着资源价格的波动税收会相应波动,价格高的时候税收会相应增加,反之亦然。“1994年资源税全面实行从量计征办法,当时矿产品实行计划价格,在价格稳定的情况下,从量计征便于征管操作。但随着市场经济的发展,矿产品价格已基本放开,受市场供求关系影响,价格波动较大。”


在胡怡建看来,实施资源税从价计征改革后,对资源赋存条件好、价格高的资源多征税;对条件差、价格低的资源少征税,有利于提高资源开采效率和节约集约利用。“在我国,资源使用多的是发达地区,而欠发达地区往往矿产丰富,从价征收后会增加使用者的成本,也相应地增加了欠发达地区的税收。”


张斌告诉记者,当资源价格上涨、企业效益提高时相应增加缴税,当价格下跌、效益降低时相应减少缴税,这种制度机制调整和安排,可以体现税收合理负担原则,既能有效调节资源收益,合理筹集国家财政收入,也有利于帮助企业走出当前生产经营困境,激发市场活力。


从已实施的煤炭、原油、天然气、稀土、钨、钼6个品目资源税从价计征改革情况看,效果明显,既建立了与资源价格挂钩的自动调节机制,也增强了税收弹性。在近几年煤炭等矿产资源价格持续走低情况下,此举及时减轻了企业税费负担。


权威资料显示,2015年全国涉煤收费基金比改革前减少366亿元,资源税增加185亿元,“一减一增”汇总算账,可减轻煤炭企业负担约181亿元,煤炭企业资源税费总体负担率由7.95%下降到5.69%,平均吨煤减负4.33元。


三问:会不会加重企业的负担?


2011年以来,受国际市场供求等多种因素影响,大宗商品价格呈现震荡下跌走势,矿业企业盈利水平下降,许多企业在生产经营上较为困难。这次资源税改革会不会加重企业的负担?


这次改革明确,为避免统一税率造成企业结构性负担增加,对资源品目实行幅度税率。各品目的税率幅度是以重点调查企业近几年实缴资源税、矿产资源补偿费为基础,并兼顾以前年度矿产品市场价格进行测算的,大部分金属矿、非金属矿税率幅度确定为1%—6%,税率幅度不高。在具体税率确定上,要求省级政府在规定税率幅度内,根据本地区资源禀赋、企业承受能力等因素提出具体适用税率建议,报财政部、国家税务总局确定核准。


据记者了解,各省在测算税率时,充分考虑了企业负担能力,按照改革前后税费负担平移原则,根据近几年企业缴纳资源税、矿产补偿费金额除以矿产品平均市场价格计算。由于这几年矿产品价格持续下跌,目前价格处于低位,实施资源税从价计征改革后,企业实际缴纳的资源税会有所减少,企业总体负担是减轻的。


“此次改革是在资源价格相对较低、资源企业经营比较困难的时期推出的,从价计征和清费立税改革短期内不会增加企业的税费负担,符合当前降低企业经营成本的政策要求。”张斌认为,资源税全面改革遵循了清费立税和合理负担的原则,强调总体上不增加企业税费负担,就本次改革而言,由于税费负担不增加,资源类产品的价格不会受到太大影响。而从长期来看,从价计征改革的全面推开有利于理顺资源价格形成机制,为未来更好地发挥资源税促进资源节约的作用奠定了较好的税制基础。


胡怡建认为,特别是在近几年资源价格大幅下跌并持续低迷的情况下,实施资源税从价计征改革,并配合清费措施及税收优惠政策,总体上有利于减轻企业负担。


四问:为何选择河北试点征收水资源税?


我国水资源费开征于1988年。对经水行政主管部门或流域机构许可,利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人征收。实行从量定额计征。中央直属和跨省水利工程的水资源费征收标准由国家发改委会同财政部、水利部制定,其他水资源费标准由省级政府制定。


这次全面推开资源税改革的内容之一是在河北省开征水资源税试点工作。


发布的通知显示,在河北采取水资源费改税方式,将地表水和地下水纳入征税范围,对一般性取用水按实际取用水量计征,设置最低税额标准,地表水平均不低于每立方米0.4元,地下水平均不低于每立方米1.5元,具体取用水分类及适用税额标准由河北省政府提出建议,报财政部会同有关部门确定核准。


与此同时,为充分发挥税收杠杆调节作用,严格控制地下水过量开采,抑制不合理需求,对高耗水行业、超计划用水以及在地下水超采地区取用地下水,从高制定税额标准。正常生产生活用水维持原有负担水平不变。


胡怡建告诉记者,之所以选择河北试点,应该和其水资源短缺和产业结构有关,一方面缺水,同时又需要大量用水,征收水资源税会提高使用者的成本,加大水资源节约和保护力度。


资料显示,河北省人均水资源量仅为全国平均水平的1/7,地下水超采总量及超采面积均占全国1/3,是超采最为严重的地区,造成地下水位下降、地面沉降和地裂等问题,严重威胁生态环境和可持续发展。2014年以来,国务院及相关部门在河北省开展了地下水超采综合治理,采取了调整种植结构、加强水利建设、推进农业综合水价改革等多项措施。


“在河北省先行试点开征水资源税,可以有效发挥税收调节作用,并与其他政策措施相互配合、形成合力,有效抑制地下水超采和不合理用水需求,促进水资源高效利用,推动形成节约保护水资源的社会环境。”张斌认为。


张斌表示,资源税作为地方税,各地资源禀赋差异较大。赋予地方政府确定部分资源税目税率、税收优惠及提出开征新税目建议等税政管理权,有利于发挥地方的积极性,对于构建地方税体系具有重要作用。地方政府应切实清理收费基金项目,根据本地实际科学合理确定资源税负担,即要在短期内确保企业税费负担不增加,又要发挥好资源税筹集地方财政收入和促进资源节约的作用。



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